Alternativas à atual política petrolífera do Brasil

Por Paulo César Ribeiro Lima, para o Duplo Expresso

A produção e o refino de petróleo são atividades de utilidade pública. Com a descoberta da província petrolífera do pré-sal, o Brasil tem a oportunidade, que pouquíssimos países têm, de se tornar autossuficiente tanto em petróleo quanto em derivados. No entanto, mesmo com essa descoberta, o país passou a ter grande dependência de combustíveis importados.

Devido às características dos reservatórios e da escala dos projetos, os custos de produção no pré-sal estão próximos de US$ 15 por barril e há potencial para redução. O custo de extração caminha para ser de apenas US$ 5 por barril, segundo a empresa petrolífera Galp. Os baixos custos de produção da Galp decorrem do eficientíssimo papel da Petrobras como operadora. Isso faz com que a margem de lucro operacional seja muito elevada, principalmente se o valor do petróleo produzido for alto.

A Galp teria, já considerada a participação governamental, um custo do produto vendido de US$ 35,8 por barril, admitindo-se um valor de robustez do barril do petróleo produzido de US$ 71,5. Assim, a empresa teria uma margem de lucro operacional de 100%, sem agregar valor ao petróleo, como ocorre no caso das operações de refino.

A Petrobras, em razão da sua grande capacidade de refino no Brasil, pode ter margem de lucro operacional ainda mais alta. Como o custo médio de refino da Petrobras é inferior a US$ 3 por barril, o custo médio do óleo diesel seria de cerca de US$ 40 por barril. Com taxa de câmbio de 3,7 reais por dólar, o custo médio de produção do diesel é de apenas R$ 0,93 por litro.

Antes da redução de 10% no preço do óleo diesel por 15 dias, a Petrobras estava praticando um preço médio nas refinarias de R$ 2,3335 por litro, o que representa uma margem de lucro operacional de 150%. Depois dessa redução, o preço do óleo diesel nas refinarias passou para R$ 2,1016 por litro e a margem de lucro operacional da Petrobras ficou em 126%, uma margem ainda altíssima.

Se o petróleo do pré-sal for refinado no Brasil e a Petrobras vender o óleo diesel com margem de 50%, tal derivado poderá ter um preço nos postos de combustíveis de R$ 2,68 por litro; preço muito menor que o praticado antes da crise, que chegou a R$ 4,00 por litro.

Com a redução de R$ 0,46 por litro de óleo diesel, como definido pelo governo, o preço desse produto nos postos revendedores seria de R$ 3,54 por litro. Essa redução, entretanto, mantém intactas as altíssimas margens de lucro das empresas petrolíferas e penaliza a sociedade brasileira ao retirar recursos de áreas como educação e saúde, pois parte dessa redução seria uma subvenção do Estado.

O fato é que a atual política de preços dos derivados da Petrobras faz com os preços de realização nas refinarias do Brasil sejam mais altos que no mercado internacional. Ao preço no Golfo (Estados Unidos) a Petrobras acresce um custo de transporte, de taxas portuárias e de margem de riscos.

O elevado preço dos derivados no Brasil, em razão dessa política, gerou grande aumento nas importações de combustíveis. Muitos importadores e grandes distribuidoras passaram a comercializar no Brasil combustíveis importados a preços mais competitivos que os da Petrobras.

As importações são efeito dos altos preços da Petrobras, mas são causa de redução da carga processada nas refinarias da estatal. Em março de 2018, estavam sendo utilizados apenas 68,1% da capacidade nacional de refino.

Como a Petrobras reduziu a carga das refinarias, houve grande aumento da exportação de petróleo pelas empresas petrolíferas; esse aumento é proporcionalmente maior que o aumento da produção nacional de petróleo.

No preço pago nos postos revendedores de combustíveis estão incluídos os tributos PIS/PASEP, COFINS, Cide-combustíveis e ICMS. Antes da greve dos caminhoneiros, as alíquotas da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS eram, respectivamente, de:

R$ 141,10 e R$ 651,40 por metro cúbico de gasolinas e suas correntes;

R$ 62,61 e R$ 288,89 por metro cúbico de óleo diesel e suas correntes; e

R$ 29,85 e R$ 137,85 por tonelada de GLP.

As alíquotas da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS incidentes sobre a importação e sobre a receita bruta auferida com a venda de biodiesel no mercado interno são de R$ 26,41 e R$ 121,59 por metro cúbico. Essas alíquotas, no entanto, podem ser reduzidas em função da matéria-prima, região ou tipo de produtor.

As alíquotas específicas da Cide-combustíveis são de R$ 0,100 por litro, para a gasolina, e de zero, para o óleo diesel, em razão do Decreto nº 9.391/2018, posterior à crise. Do produto da arrecadação da Cide-combustíveis, 29% são destinados aos Estados e ao Distrito Federal.

Com relação ao ICMS, a gasolina é o combustível com mais alta incidência, com alíquotas que variam de 25% a 32% no ano de 2017. Com relação ao etanol hidratado, observa-se uma grande variação de 12%, no Estado de São Paulo, até 30%, no Rio Grande do Sul. No caso do óleo diesel, a variação é grande, de 12% a 25%, mas há grande concentração em torno de 15%. Somente em Roraima incide a alíquota de 25%. Importa registrar que, recentemente, alguns Estados elevaram suas alíquotas de ICMS sobre combustíveis.

É importantíssimo registrar que, nos últimos 24 meses, os brasileiros pagaram pelo óleo diesel, sem tributos, um valor muito mais alto que os consumidores de países ricos como Estados Unidos, Inglaterra, Itália, entre outros. O valor pago pelos brasileiros, sem tributos, foi cerca de 40% maior que o pago pelos consumidores dos Estados Unidos. Também no caso da gasolina, o brasileiro pagou, sem tributos, valores muito mais altos que os consumidores de países ricos.

Quando computados os tributos, a situação se inverte em relação aos países ricos da Europa, onde a tributação é muito mais elevada que no Brasil. Nos Estados Unidos e Canadá, os tributos são menores que no Brasil. A carga tributária incidente sobre o óleo diesel, da ordem de 27% no Brasil, é muito mais baixa que na Europa, onde a carga tributária sobre esse combustível é bem superior a 50%.

Em um cenário de grande capacidade de produção de petróleo, com a descoberta do pré-sal, e de refino, muitas são as alternativas para se resolver a atual crise, oriunda apenas de políticas tecnicamente inadequadas para o país.

A primeira alternativa seria tributar as altíssimas rendas das empresas petrolíferas, principalmente em situações de elevada cotação do petróleo no mercado internacional. Uma primeira providência seria revogar o art. 1º da Lei nº 13.586/2017.

O principal problema desse artigo é que sua redação é extremamente genérica, permitindo dedução integral das importâncias aplicadas, em cada período de apuração, nas atividades de exploração e de produção de jazidas de petróleo e de gás natural. Dessa maneira, as empresas contarão com grande margem de interpretação acerca do que poderão deduzir para fins de determinação do lucro real e da base de cálculo da CSLL.

Em particular, no caso do regime de partilha de produção, corre-se o risco de haver diferenças entre o que é dedutível como custo em óleo e o que é dedutível para efeito de determinação do lucro real e da base de cálculo da CSLL, inclusive em relação aos períodos de dedução.

Nos termos do art. 42 da Lei nº 12.351/2010, os royalties e bônus de assinatura não são dedutíveis. Contudo, diante da redação do art. 1º da Lei 13.586/2017, é possível interpretar que ambos configuram importâncias aplicadas nas atividades de exploração e produção, e, portanto, dedutíveis.

Considerando apenas os royalties, sua alíquota é de 15% do valor da produção no regime de partilha. Se a província do pré-sal produzir 100 bilhões de barris de petróleo sob tal regime, os royalties equivalerão a 15 bilhões de barris. Considerando-se o valor do barril de US$ 65, os royalties renderiam US$ 975 bilhões.

A renúncia fiscal seria de 34% sobre esse valor, o que representa US$ 331 bilhões. A uma taxa de câmbio de 3,46 reais por dólar, a renúncia seria superior a R$ 1 trilhão, apenas para os royalties. Como estados e municípios recebem 46% do IRPJ, o impacto para eles é de R$ 338 bilhões. Em última análise, a alíquota efetiva de royalties seria de 9,9%, causando prejuízos bilionários à União, aos estados e aos municípios.

No caso da licitação dos excedentes da cessão onerosa, o bônus de assinatura pode ser R$ 80 bilhões. Caso seja deduzido, com base no art. 1º da Lei 13.586/2017, a União, os estados e os municípios podem deixar de arrecadar, neste ano, R$ 27 bilhões.

Com relação à formação de ativos imobilizados, a redação dos parágrafos 1º ao 6º do art. 1º da Lei nº 13.586/2017 permite diferentes interpretações. O custo de arrendamento é dedutível no período em que ocorrido, mas ele também gera um ativo imobilizado, levando à duplicidade de dedução.

Dessa forma, é urgente a revogação do art. 1º da Lei nº 13.586/2017, ainda mais em um contexto no qual o governo federal anuncia subvenções para redução de preços como solução para a grave crise dos combustíveis.
É imprescindível, então, rever os benefícios fiscais concedidos às grandes empresas petrolíferas. Dessa forma, pode-se evitar que os custos da crise recaiam sobre a população, especialmente sobre os mais pobres, sob a forma de contingenciamentos orçamentários que afetem ainda mais políticas sociais e investimentos.

A segunda alternativa seria tributar a exportação de petróleo cru. A Petrobras recolhe, anualmente, tributos próprios, de terceiros e por terceiros da ordem de R$ 117 bilhões. Como a estatal apresentou seguidos prejuízos contábeis nos últimos anos, grande parcela desse valor é de tributos como o ICMS, PIS/COFINS e Cide-combustíveis, que são, na verdade, pagos pelos consumidores.

Sugere-se, então, que o petróleo bruto fique sujeito à incidência do imposto de exportação. Poderia ser estabelecida uma alíquota mínima de 5% e máxima de 15%, em função da cotação do Brent.

Admitindo-se uma alíquota de 15% para uma cotação do Brent de US$ 70 por barril, a arrecadação de imposto de exportação poderia ser, em um período de 12 meses, de R$ 12 bilhões. Esse valor poderia ser utilizado para reduzir as alíquotas, por exemplo, de PIS/COFINS incidentes sobre os combustíveis.

Mas a grande vantagem do imposto de exportação seria o grande estímulo ao refino do petróleo cru no Brasil, o que poderia eliminar a capacidade ociosa das refinarias nacionais e induzir investimentos em refino.

A terceira alternativa, e talvez a mais importante, é alterar a política de preços da Petrobras. Os preços de realização nas refinarias da estatal nunca seriam maiores que os preços do mercado internacional, uma espécie de teto. Poderia, ainda, haver uma redução desse teto, em função da margem de lucro operacional da estatal. Além disso, as alterações dos preços dos combustíveis seriam periódicas.

Como o Brasil não é autossuficiente em todos os derivados, poderia haver uma redução de tributos sobre combustíveis importados, como óleo diesel e GLP, mas apenas para garantir o abastecimento nacional. Com essa redução tributária, os preços dos combustíveis importados ficariam compatíveis com os praticados pela Petrobras.

Essa redução de tributos poderia ser compensada pelo aumento da tributação da renda das empresas petrolíferas ou da tributação da exportação de petróleo cru. Ao contrário do PIS/COFINS e da Cide-combustíveis, os tributos sobre a renda ou sobre a exportação não são repassados aos consumidores.

Em suma, está-se diante de uma crise artificial, que nunca teria existido se o Brasil fosse tecnicamente administrado com espírito público. O Brasil é riquíssimo em recursos naturais, como o petróleo, e com boa infraestrutura de refino. No entanto, inadequadas políticas transformaram uma limonada em limão. Quem sofreu e sofre com isso é o povo brasileiro.

Paulo César Ribeiro Lima é PhD em Engenharia pela Universidade de Cranfield, Ex-Consultor Legislativo do Senado Federal e Ex-Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados. É comentarista do Duplo Expresso sobre Minas e Energia às terças-feiras.